Gesetzmäßigkeit staatlichen Handelns - Art. 20 III GG

      

 

1. Vorrang des Gesetzes

Das Prinzip des Vorrang des Gesetzes besagt, dass Verwaltungstätigkeit nicht gegen Gesetze verstoßen darf. Die Verwaltung darf keine Maßnahmen treffen, die einem Gesetz widersprechen würden(=negative Umschreibung). Damit die Verpflichtung der Verwaltung zum rechtmäßigen handeln begründet.(= positive Umschreibung).

 

Anwendungsbereich:  Dieser Grundsatz gilt für jede Verwaltungstätigkeit. 

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2.     Vorbehalt des Gesetzes

2.1.   Bedeutung

Nach diesem Grundsatz darf die Verwaltung nur tätig werden, wenn sie dazu vom Gesetzgeber ermächtigt worden ist. Dieser Grundsatz fordert demnach für die Verwaltungstätigkeit eine rechtliche Grundlage. Die Verwaltung muss daher an Hand einer Rechtsvorschrift belegen, beweisen können, dass der Gesetzgeber sie zur Vornahme der konkrete Verwaltungsmaßnahme ermächtigt hat. Notwendig ist zumindest eine normative Ermächtigung, nicht unbedingt in jedem Fall ein formelles Gesetz.

Herleitung: Rechtsstaats- und Demokratieprinzip :

Rechtssicherheit und Voraussehbarkeit (und damit Berechenbarkeit)  von Verwaltungsentscheidungen begründen den Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes.

Demokratieprinzip fordert die Einflussmöglichkeit der Allgemeinheit über die Volksvertretung auf die staatliche Tätigkeit. [1] Die Notwendigkeit der demokratischen Legitimation von Gesetzen (also die Herleitung von einem gewählten Parlament) 

 

2.2.   Anwendungsbereich

Nach der h.M. / Rechtsprechung gilt dieser Grundsatz nicht für die gesamte Verwaltungstätigkeit. Ein sogen. Totalvorbehalt wird überwiegend abgelehnt .Es bedarf daher einer Eingrenzung für welche Verwaltungsmaßnahmen der Grundsatz Anwendung  findet

 

2.2.1. Eingriffsentscheidungen

Bei Belastungen des Bürgers, insbes. bei Eingriffen in Freiheit und Eigentum  bedarf es immer einer rechtlichen Grundlage. Dies ergibt sich bereits aus den grundgesetzlichen Schutz von Freiheit und Eigentum, demzufolge  es für eine Einschränkung nach der GG-Formulierung immer eines Gesetzes bedarf. Wenn ein spezielles Freiheitsrecht ( Art. 2 Abs.2 , 4 5 8, 11, 14 usw. GG ) tatbestandsmäßig nicht eingreift, dann kommt Art.2 Abs.1 GG  zur Anwendung, der die Handlungsfreiheit umfassend garantiert, sie aber auch unter den Vorbehalt des Gesetzes stellt. 

Niemand kann zu einer Handlung (Duldung oder Unterlassung) gezwungen werden, wenn nicht ein Gesetz oder eine auf Gesetz beruhende Bestimmung des verlangt oder zulässt *[2] Letztlich ergibt sich dieses Erfordernis bereits aus Art. 2 Abs.1 GG, demzufolge die Freiheiten des Bürgers nur nach der verfassungsmäßigen Ordnung eingeschränkt werden können.

 

2.2.2. Wesentlichkeitstheorie -   Teil 1: "Bedeutsame Entscheidungen"

In vielen Bereichen ist die Entscheidung, ob eine Verwaltungsmaßnahme eine Belastung darstellt nicht ohne weiteres möglich. Im Einzelfall kann es schwierig sein festzustellen, ob eine Belastung  durch die Verwaltung begründet wurde:

- Einführung neuer Unterrichtsfächer (Sexualkundeunterricht,       Friedenssicherung und Bundeswehr).

- Lösung von Kapazitätsproblemen : Nutzung des Luftraumes Vergabe von Start- und Landemöglichkeiten; Genehmigungspflicht von Taxen    ;bei den Hochschulen durch Erlass von Zugangsbeschränkungen.

- Erlass der Standesrichtlinien für Rechtsanwälte - kann das  der Rechtsanwaltskammer überlassen bleiben ?

- Förderung eines Vereines, der sich satzungsgemäß kritisch mit religiösen Sekten auseinandersetzt

Der Gesetzesvorbehalt gilt auch für alle Maßnahmen  der Verwaltung, die als  "wesentlich" zu bezeichnen sind. Die Wesentlichkeit richtet sich danach, wie bedeutend, gewichtig, grundlegend, einschneidend, intensiv eine Regelung für den Bürger und die Allgemeinheit ist. *[3]  (Letztlich sollen hiermit  alle Zweifelsfälle erfasst werden, in denen die Abgrenzung zwischen Leistungs- und Eingriffsverwaltung nicht eindeutig möglich ist.)

 

 

Wesentlich sind vor allem solche Entscheidungen, die den Grundrechtsbereich eines Bürgers tangieren / berühren können. "Maßnahmen im grundrechtsrelevanten Bereich."

 

 

 

 

 

Ein Eingriff in das Grundrecht ist nicht notwendig, eine sog.  Grundrechtsrelevanz liegt bereits dann vor, wenn die Maßnahme für den Adressaten oder Dritte faktisch oder mittelbar eine Beeinträchtigung  begründen kann.

 

 

             

 

Die Wesentlichkeit einer Entscheidung kann sich auch aus der Besonderheit des betroffenen Sachgebiets ergeben. Wenn die Entscheidung nachhaltige Auswirkungen auf das gesellschaftliche Leben entfaltet, bedarf es der demokratischen Legitimation durch den Gesetzgeber. So etwa entschied das Bundesverfassungsgericht, dass die  Grundsatzentscheidung für und gegen die Nutzung von Kernenergie  eines parlamentarischen Gesetzes bedurfte

Entsprechendes wird gelten müssen für die  Grundsatzentscheidung zur Genehmigung von gentechnischer Anlagen bzw. die Zulassung von gentechnischen Manipulationen zu wirtschaftlichen Zwecken.

 

 

2.2.3. Ablehnung des Totalvorbehalts

Ausgenommen sollen davon die Bereiche der Leistungsverwaltung und im Bereich der Lenkungsverwaltung das spezielle Gebiet der Subventionierung sein.

Die prinzipielle (dogmatisch begründete) Ausklammerung der Leistungsverwaltung wird die  praktische Relevanz im erheblichen Maße genommen, da für den bedeutenden Bereich der Sozialleistungen nach § 31 SGB I die Leistungsgewährung einer rechtlichen Grundlage bedarf.

Im Bereich des Subventionsrechts wird es für zulässig angesehen, dass die Verwaltung Leistungen erbringt, ohne dass die Vorraussetzungen oder das Verfahren der Leistungsgewährung gesetzlich geregelt sind. *[4] Als ausreichend wird die Bereitstellung und Zweckbestimmung  der Geldmittel im Haushaltsplan (einem förmlichen Gesetz)  angesehen.

Zur Abgrenzung: Verwaltungstätigkeit, die ohne gesetzliche Grundlage möglich ist, weil die Maßnahme für das Zusammenleben nicht wesentlich ist : Bereitstellung von Lösegeld nach einer Entführung;  Errichtung eines Krankenhauses für Suchtkranke; Bereitstellung eines Aussteigerprogramms für Rechtsextremisten durch das Bundeskriminalamt.

 

2.2.4.  Wesentlichkeitstheorie - Teil 2: Kernentscheidungen

Der Gesetzesvorbehalt gilt für alle Entscheidungen, die für das Zusammenleben im Staat wesentlich sind = Wesentlichkeitstheorie. Nach dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip sind  die bedeutenden und wichtigen Entscheidungen vom Gesetzgeber selbst zu treffen und dürfen nicht vollständig der Verwaltung überlassen bleiben.

Die Wesentlichkeitstheorie gibt auch einen Anhaltspunkt dafür, in welchen Fällen der Gesetzgeber (das gewählte Parlament) unmittelbar tätig werden muss und welche Fälle zur näheren Ausgestaltung anderen Verwaltungseinrichtungen überlassen werde können. Als Faustformel ist festzuhalten, dass das Wesentliche vom Wesentlichen der Gesetzgeber selbst regeln muss (sog. Parlamentsvorbehalt).

Nach der Rspr. des BVerfG kann aber ausnahmsweise eine Regelung, die dem Gesetzes- bzw. dem Parlamentsvorbehalt nicht entspricht, für eine Übergangszeit fortgelten, um eine sonst eintretende Funktionsunfähigkeit  staatlicher Einrichtungen zu vermeiden, die der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stünde als der bisherige Zustand. *[5]   

3. Prüfungsfolge

Soweit eine Verwaltungsmaßnahme dahingehend überprüft werden soll, ob sie mit dem Grundsatz des Vorbehalt des Gesetzes im Einklang steht, ist ggf. unter Anwendung  der   Wesentlichkeitstheorie in folgenden Schritten der Sachverhalt zu überprüfen:

a)     bedurfte es einer normativen  Grundlage für die Verwaltungsentscheidung ? Dies wird regelmäßig anzunehmen sein, es sei denn es liegt eine Maßnahme aus den Bereich der Leistungsverwaltung vor (die nicht von § 31 SGB I erfasst wird)  oder eine, die als unwesentlich zu bezeichnen ist.

 

b)     welche Qualität musste die Ermächtigungsgrundlage haben ? Bedurfte es zur Regelung eines förmlichen Gesetzes oder reicht eine einfachgesetzliche Regelung aus ?  -  Nur untergeordnete, zweitrangige Fragen können einfachgesetzlich (durch Satzung, Rechtsverordnung) gelöst werden, dagegen müssen grundsätzliche Entscheidungen vom parlamentarischen Gesetzgeber direkt erlassen werden.

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4. Abgrenzung zum unbestimmten Rechtsbegriff:

Abzugrenzen ist die Frage der Notwendigkeit einer gesetzlichen Grundlage für das Verwaltungshandeln von der Frage der Bestimmtheit der gesetzliche Grundlage.  Der Grundsatz des Vorbehalt des Gesetzes verlangt nur, dass überhaupt eine normative Grundlage vorhanden sein muss, welchen Grad der Präzision die Regelung haben muss, bleibt dem verantwortlichen Gesetzesgeber überlassen. Die Notwendigkeit Gesetze abstrakt generell abzufassen, führt  zur Verwendung unbestimmter ausfüllungsbedürftiger Rechtsbegriffe. Dies ist zulässig, soweit sich durch Auslegung eine zuverlässige Grundlage für die Rechtsanwendung finden lässt.

 

 

Die Notwendigkeit jede gesetzliche Regelung abstakt und generell abzufassen führt regelmäßig zur Verwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen. Der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes wird dadurch nicht berührt.